Por: Mélanie Belfiore
Ginebra, 10 de septiembre.- Los pasados 28 y 29 de agosto, en un ejercicio sin precedentes para el sistema de derechos humanos de la ONU, la Unión Europea fue examinada como región por el Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad. Los expertos del órgano especializado coincidieron en que el examen tuvo un carácter histórico: por primera vez evaluaron la situación de las personas con discapacidad más allá de las fronteras de un país específico.
Dos condiciones concordaron para que la Unión Europea compareciera ante el Comité. Por un lado, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por Naciones Unidas en 2006, es el único instrumento internacional de derechos humanos que contempla la posibilidad de evaluar a un órgano supranacional.
En su artículo 44, la Convención reconoce a las organizaciones regionales cuando son constituidas por “Estados soberanos de una región determinada a la que sus Estados miembros hayan transferido competencia respecto de las cuestiones regidas [en la] Convención”.
Por otro lado, después de casi dos décadas de políticas comunes en el campo de los derechos de las personas con discapacidad, y tras haber ratificado en 2011 el instrumento internacional, la Unión Europea, por mandato de sus miembros, decidió someterse a esta evaluación.
Las primicias del examen
No es habitual que una sala de reunión del Palacio Wilson, sede del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU y lugar de sesiones del Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad, esté abarrotada, como ocurrió durante la apertura del examen a la Unión Europea, el 28 de agosto pasado.
Varios miembros de organizaciones no gubernamentales tuvieron que permanecer de pie y algunos intérpretes de la lengua de signos se vieron forzados a sentarse en el piso para informar a quienes no tenían capacidad auditiva. La agitación que se contemplaba en la sala contrastaba con los exámenes de los días anteriores en los cuales se observó mucho menos aforo.
Era la primera vez que una organización regional de integración se sometía a examen ante un órgano de derechos humanos: antes de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ningún instrumento internacional de derechos humanos contemplaba esta posibilidad.
Hasta entonces, las organizaciones regionales solamente podían ratificar instrumentos de carácter económico. Por ejemplo, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO por sus siglas en inglés), la agencia especializada más antigua de la ONU, admitió en 1991 a la Unión Europea como “organización regional de integración económica”.
Con la adhesión de la Unión Europea a la Convención sobre discapacidad se introdujo una modificación de fondo al derecho internacional: por un lado se ampliaron las competencias de organizaciones regionales más allá del ámbito económico y, por otro, se les otorgó un papel activo en la defensa y promoción de los derechos humanos.
Una característica de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad es que ésta permite que organizaciones regionales se adhieran a ella de forma autónoma, independientemente del estatus de adhesión de sus Estados miembros. Es decir que aunque no establece como condición que los países que forman parte de instancias supranacionales de integración deban ratificar ellos mismos el instrumento, de forma tácita los obliga a cumplir los estándares que como región se han comprometido a respetar.
Las personas con discapacidad, una temática prioritaria en Europa
De acuerdo con la experta del Comité, Silvia Judith Quan Chang, la Unión Europea ha mostrado una fuerte voluntad política a favor de la defensa de los derechos de las personas con discapacidad, haciendo de ella una temática “primordial”.
En 1996, solo tres años después de su establecimiento como organización regional de integración -formalmente se dio ese paso en 1993-, la Unión Europea emprendió el primer plan de acción política para los derechos de las personas con discapacidad.
En 2003 lanzó una segunda estrategia europea en la materia, que incluía, entre otras acciones, apoyar los esfuerzos internacionales para contar con un instrumento internacional jurídicamente vinculante. En 2011, por mandato de sus países miembros, se adhirió a la recién adoptada Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
La Unión Europea participó de forma activa en la rondas de consulta para la discusión sobre el instrumento internacional, tarea encomendada al Comité ad hoc de la ONU encargado de redactar la Convención. Según fuentes que participaron en este proceso, la Unión Europea incidió para que se incluyera la posibilidad que organizaciones regionales fueran parte de la Convención, tal como quedó establecido.
Un hecho simbólico que demuestra el grado de voluntad política de la Unión Europea en el campo de los derechos de las personas con discapacidad fue su accesión a la Convención el mismo día de la apertura del plazo para las adhesiones, en marzo del 2007. Además, tardó solo cuatro años en ratificarla, lo que puede considerarse como un logro a la luz de la complejidad que suponen los procedimientos institucionales de la Unión Europea.
Un examen atípico
Usualmente, durante un examen del Comité los expertos evalúan la aplicación de la Convención en un país específico y ponen de relieve disfuncionalidades, obstáculos y limitaciones que deben sobrepasarse para hacer avanzar el grado de implementación del instrumento. Se establece un “diálogo interactivo” entre los representantes estatales –normalmente funcionarios encargados de la temática– y los expertos.
Pero en esta ocasión fue diferente: los expertos no se concentraron en evaluar la situación en países específicos de la Unión Europea, sino, como lo explicó la experta Quan Chang en una entrevista concedida a Panorama en días posteriores al examen, se trató de evaluar a la Unión Europea como institución, como organización supranacional encargada de promulgar marcos legislativos y políticas comunes.
Para estar en capacidad de examinar esa dimensión regional, los expertos debieron primero aclarar dudas respecto del funcionamiento de las instituciones de la Unión Europea, lo cual abarcó buena parte de la evaluación, distribuida en dos bloques de tres horas cada uno. Al finalizar, la presidenta del Comité, María Soledad Cisternas Reyes, afirmó en tono distendido que los expertos habrían sacado una maestría en Unión Europea por el aprendizaje que fue necesario para encarar la evaluación.
Otro aspecto novedoso fue la autoinhabilitación de varios de los expertos. Al comienzo del examen los miembros del Comité entablaron un debate para determinar si los expertos europeos tenían que inhabilitarse, tomando en consideración que la Unión Europea no es un Estado, ni otorga una nacionalidad y que las reglas de la ONU no permiten a los expertos examinar a su propio país. Finalmente, se abstuvieron de participar solamente los expertos que sentían conflicto de intereses a la hora de evaluar las políticas europeas.
Difusas competencias de la Unión Europea
Clarificar los diferentes niveles de competencia conferidos por los Estados miembros a la Unión Europea fue determinante para los expertos con el fin de vigilar a la entidad supranacional y emitir recomendaciones sobre la aplicación de la Convención.
Cuando a la Unión Europea se le han atribuido competencias exclusivas, como las denominadas “políticas europeas”, la Convención tiene aplicación directa. Sin embargo, en ocasiones la organización regional comparte competencias con sus Estados miembros –por ejemplo las políticas en materia de transporte–. Cuando es éste el caso, los países miembros deben integrar los estándares de la Convención a su legislación nacional.
En un tercer nivel, cuando un Estado miembro no cumple con los derechos mínimos, la Unión Europea puede obligarlo a respetar los principios de la Convención, aunque sea en campos de competencias exclusivamente nacionales como el de salud.
Estas dos últimas competencias –la compartida y la propia de cada Estado– son “nebulosas” según la experta guatemalteca Quan Chang, puesto que no queda claro hasta qué punto la Unión Europea es o no competente y cuándo los derechos mínimos son irrespetados.
La experta añadió que durante el examen, y a partir de información provista por organizaciones no gubernamentales, se puso en evidencia que “la Unión Europea no estaba cumpliendo con su papel en estas dos áreas de competencias” sino que había concentrado su acción en implementar “la política europea”.
Por ejemplo, en el caso del internamiento institucional de las personas con discapacidad, es importante para el Comité que la Unión Europea clarifique cuál es su nivel de competencia. Si la tiene compartida, los países europeos tendrán que adaptar sus legislaciones para que se respete y garantice lo que estipula la Convención. Si no, la Unión Europea solamente podría intervenir en caso de incumplimientos de derechos mínimos.
Una de las pocas recomendaciones emitidas por el Comité, tras la evaluación, consiste en clarificar de manera precisa cuáles son sus competencias como institución y actualizarlas a menudo, para evitar confusión respecto del grado de responsabilidad en el avance o retroceso de la implementación de la Convención.
Una nueva pista para otras regiones del mundo
De acuerdo con Quan Chang, la ratificación de la Convención por parte de la Unión Europea “es un ejemplo que se [puede] seguir en otras regiones del mundo”. Puede abrir nuevas oportunidades para las organizaciones regionales, siempre que cumplan con los requisitos formulados en la Convención. Para ello, es necesario que los Estados miembros cedan competencias a su organización regional.
Según la experta guatemalteca, este puede ser el caso del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), que en un futuro podría ratificar la Convención puesto que “llena el requisito de ser una organización de integración regional a la que los países han cedido competencias, sobre todo en materia comercial”, afirmó al recordar que así dio inicio el proceso en la Unión Europea.
La experta hizo énfasis en el papel importante de las organizaciones y la sociedad civil: “dependerá mucho de cuánta incidencia podamos hacer las personas con discapacidad de esa región para que en algún futuro no muy lejano pueda también el Sistema de Integración Centroamericano ser parte”.
Un avance para los derechos humanos
La posibilidad de ratificación de la Convención por parte de las organizaciones regionales de integración puede considerarse como un avance para la defensa y promoción de los derechos humanos, puesto que se centralizan las decisiones y permite unir fuerzas de todos los Estados de una región para afrontar los desafíos de forma conjunta.
Según Quan Chang, esta nueva posibilidad de ratificación es un logro para las organizaciones de personas con discapacidad ya que “les da más herramientas para reclamar sus derechos”.
La guatemalteca también resaltó que es una manera efectiva para que “los países que están más rezagados agilicen un poco más sus avances al ser parte de un sistema regional” y se favorezca así una “tendencia a la uniformidad de los estándares de derechos humanos”.
Un ejemplo para los otros tratados
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad ha emprendido un nuevo camino para los tratados de derechos humanos, con posible impacto más allá del ámbito de las Naciones Unidas. Es el caso, por ejemplo, del Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de personas, que podría ratificar la Unión Europea.
La experta del Comité destacó que era una “nueva tendencia de los tratados que las Naciones Unidas están adoptando ahora”, que toma cada vez más en consideración las organizaciones regionales de integración como un acomodo lógico acorde con las dinámicas de la geopolítica actual.
La Unión Europea se someterá de nuevo a examen ante el Comité en cinco años. En su próxima comparecencia deberá rendir cuentas de las medidas que ha adoptado para avanzar en la aplicación de la Convención y mejorar de manera efectiva la protección de todas las personas con discapacidad en su ámbito de jurisdicción.
